文：白翔飞  洪梓桉

【摘要】：环境问题已经成为当今中国社会最为关注的问题之一，法律是社会生活的反应和体现，环境公益诉讼的发展也伴随着社会大众对环境问题的关注。回顾过去，我国环境公益诉讼经历了从萌芽到确立再到强化的发展历程，其已然成为我国环保工作当中的重要环节。但是，囿于我国当前的环境公益诉讼制度还比较不成熟，在具体问题上还有待于进一步完善。其中，对于环境公益诉讼主体的资格界定是决定其未来发展的重要问题，如何平衡“防止滥诉”和“保护环境”之间的关系则需要立法和司法上精细的衡量。

【关键词】：环境公益诉讼   主体资格问题   社会组织   行政机关

一、引言

随着经济的不断发展，环境问题日益成为全球普遍关注的重点问题。从京都到巴黎，全人类对环境保护的认知不断提高，标准日益严格。而随着改革开放四十年来我国经济社会的飞速发展，新时代人民对美好生活的渴望日益提高，建设美丽中国已成为当前及未来我们所应努力的方向，这其中离不开对环境保护的重视。因此，党的十九大明确指出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。”也诚如报告所明确的，环境保护离不开体制机制的完善和发展，而这既需要立法的制度设计，也需要执法的严格实施，更需要司法的灵活处理。可以讲，近年来通过法律构建环境治理的综合模式已然基本成型，环境公益诉讼也成为了撬动整个治理机制的重要环节。[1]

环境公益诉讼作为一种新型诉讼样态，其既具有保护环境这一新时代的历史使命，同时也具有传统诉讼模式所存在的问题，而这其中对诉讼主体的界定是不可或缺的。[2]因此，本文将以环境公益诉讼主体的资格问题为切入点，首先在宏观层面对我国环境公益诉讼的发展进行回顾，在厘清历史脉络的基础上进一步聚焦微观层面的主要问题。从而实现在历史的发展中看清未来，在问题的研究中找寻出路。

二、以环境公益诉讼主体资格为视角，看我国环境公益诉讼发展的三个阶段

环境公益诉讼在我国的发展，大致上可以立法为界，从时间上分为三个阶段。

（一）萌芽：1989-2012

2012年以前，司法实践中鲜有法院受理环境公益诉讼相关的案件。但是，实际上，从1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（下称《环保法》）的立法来看，已经可以看到环境公益诉讼的影子，该法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。值得反思的是，该条看起来似乎让环境公益诉讼的主体无限制地扩大，但实际效果却并不尽如人意，尽管有一些个人和组织尝试提起，但大都以失败告终。比如，2005年松花江重大水污染事件发生后，北京大学的汪劲、甘培忠、贺卫方、王社坤等师生代表鱼类、松花江、太阳岛等生态系统向法院提起环境民事侵权诉讼[3]

尽管在司法实践中，也存在类似主体提起环境公益诉讼案件，且法院予以受理的成功案例，但总体而言，囿于公众环保意识缺乏等因素，立法对环境公益诉讼整体上关注度不足，法律规定的笼统、零星，操作性不强，加上不同地区不同法院的观点也各有不同，一定程度上影响了裁判的统一性。[4]

（二）确立：2012-2015

第二个阶段是2012年到2015年之间，2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民诉法》）标志着立法对环境公益诉讼问题的关注。[5]修订后的《民诉法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害中国消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条规定相较于1989年《环保法》第六条的原则性的规定更为具体。

这一阶段，环境公益诉讼的原告一般由以下几类组成：一是检察机关作为原告，例如2010年重庆市璧山县检察院起诉重庆某畜禽养殖专业合作社污染环境的公益诉讼案；二是行政机关作为原告，例如2011年昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司污染水源案；三是环保组织作为原告，例如2009年中华环保联合会诉江苏省江阴市集装箱公司污染环境案。[6]

不过，对于“法律规定的机关和有关组织”，《民诉法》和最高人民法院都没有出台相关规定，一定程度上注定了在这一阶段，各地法院在认定环境公益诉讼主体资格问题上，存在法律适用的混乱局面。

有些法院对公益诉讼的原告资格采取较宽的认定，如常州市环境公益协会与储卫清、常州市博世尔物资再生利用有限公司等环境污染责任纠纷一案中，常州市中级人民法院认为，环境公益诉讼旨在弥补行政管理手段的不足，立法者对“有关组织”作为公益诉讼原告持放宽的态度，所以对原告资格的认定较为宽泛。[7]

也有些法院对公益诉讼的原告资格采取更严格的认定标准，如海南省高级人民法院在中华环保联合会因与海南天工生物工程有限公司水污染责任纠纷一案中，采取与常州市中级人民法院截然不同的看法，认为只有法定的“机关”和“有关组织”才有权提起公益诉讼，进而裁判中华环保联合会不具有提起公益诉讼的主体资格。[8]值得反思的是，《民事诉讼法》修订之前，中华环保联合会就已经成功完成8起环境公益诉讼案件，在《民事诉讼法》修订以后，反而某些法院认为其丧失了环境公益诉讼的原告主体资格。

（三）发展：2015-至今

第三阶段是2015年以后。实际上，在2012年8月，初次审议的《环保法修正案（草案）》并未涉及环境公益诉讼制度，但是在征求意见的过程中，很多人提出，民事诉讼法已经明确法律规定的机关和组织可以对损害社会公共利益的污染环境行为提起公益诉讼。

因此，2015年实施的新《环保法》及最高人民法院出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对环境公益诉讼做了更为细致和全面的规定。新《环保法》第五十八条规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼。该条规定系对2012年修订的《民诉法》第五十五条的细化。

但是，对于2012修订的《民诉法》中提及的“法律规定的机关”还处于法律空白的状态，直到2015年7月，检察机关出台了《检查机关提起公益诉讼改革试点方案》，试点地区的检察机关可以对已经损害社会公共利益或者具有损坏社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为提起民事、行政公益诉讼。[9]紧接着，2016年2月，最高人民法院印发《关于人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称“《试点方案》”）的通知，进一步规定人民检察院在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境公益诉讼。这标志着在立法上已经初步完成了对环境公益诉讼主体资格的规范，标志着我国环境公益诉讼走进了新的阶段。

三、司法裁判视角下典型的环境公益诉讼主体资格问题

时至今日，经过立法和解释的发展，我们对于环境公益诉讼的主体资格问题已经有了更为清晰的认知。但是，如何将抽象的法律规定运用在纷繁复杂的案件中，成为了司法从业者在解释法律时所需解决的头等问题。这其中，有诸多问题需要思考，较为典型的是——社会组织作为环境公益诉讼的主要发起者，其原告主体资格问题是否应该有更为细致的规定；行政机关是否应该被明确规定具有环境公益诉讼的原告主体资格；检察院又该在什么情况下介入到环境公益诉讼当中等。

（一）社会组织在环境公益诉讼中的原告资格辨析

1．社会组织业务关联性的判断标准

《环保法》要求提起环境公益诉讼的社会组织需要“专门从事环境保护公益活动”、最高人民法院在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中对“专门从事环境保护公益活动”细化为“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”。

但是，章程和主要业务范围的限定往往过于机械，较大地限制了社会组织提起环境公益诉讼。虽然，从本质上来说公益诉讼仅是行政治理手段的一种补充，但因为我国的环境公益诉讼正处于发展阶段，如果过分提高对环境公益诉讼的具体要求，则有可能将这一制度扼杀在摇篮之中。[10]可能也正是出于这样的考虑，最高人民法院在指导案例75号“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼一案”中，放宽了对社会组织主体资格的要求，其中明确：“社会组织的章程虽未载明维护环境公共利益，但工作内容属于保护环境要素及生态系统的，也属于‘社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益’的规定。‘环境保护公益活动’既包括直接改善生态环境的行为，也包括与环境保护相关的有利于完善环境治理体系、提高环境治理能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动”。[11]

2.社会组织成立时间的判断

《环保法》要求提起环境公益诉讼的社会组织需要“并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上”，时间要件该如何判断，现实中也存在争议。有观点认为，专门从事环境保护公益活动，必须是自该社会组织登记以来连续五年。

这一实际上有悖制度初衷，该制度的重点系在强调社会组织具有环保公益组织的性质，而社会组织登记之前往往有可能已经从事了较长时间的环保公益活动，因此笔者认为只要社会组织成立之日起连续五年从事环保公益活动即可。比如，在“北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香等林业承包合同纠纷一案”中，福建省高级人民法院认为：“经查，上诉人自然之友于2010年6月18日在北京市朝阳区民政局登记成立，其在登记前已经依法从事环境保护公益活动，虽然其自登记之日起至本案起诉之日止成立不满五年，但其提起本案诉讼前从事环境保护公益活动已连续满五年。故原判认定上诉人自然之友符合《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，作为本案环境公益诉讼原告的主体适格，并无不当。”[12]

3.社会组织提起环境公益诉讼是否应该受到地域范围的限制

笔者认为在目前环境保护问题日益迫切的情况下，对于社会组织提起公益诉讼不应加以过分限制，尤其是在地域问题上，理由如下：

首先，因为地区发展的不平衡导致不同地区的社会组织所能动员和组织的资源是不同的，发达地区的社会组织往往具有很强的诉讼能力。让这些组织在其他地区提起环境公益诉讼，一方面可以更显著增强环境公益诉讼对保护环境的作用，另一方面也可以避免因为地方行政的干预而导致社会组织不敢发声的情况出现。其次，较不发达的地区也更有可能牺牲环境发展经济，这也就意味着这些地区往往更需要环境公益诉讼这一保护环境的诉讼手段。而且，从法律上而言，社会组织包括民办非企业单位、基金会和社会团体，前两者根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《基金会管理条例》并没有活动地域的限制，自然也不存在提起的环境民事公益诉讼超出其活动区域的问题。《社会团体登记管理条例》虽要求后者应在章程和登记证书上记载活动地域，但民政部国家民间组织管理局认为，因提起公益诉讼的目的是为保护环境公共利益，所以即使社会团体在其章程记载的活动地域外提起诉讼，也不属于违法行为。[13]

其次，司法实践中有所体现对于地域问题从宽认定的趋势，以北京市朝阳区自然之友环境研究所为例，该社会组织系民办非企业单位，其提起的环境公益诉讼在多个法院被受理，比如——泰州市中级人民法院受理的“北京市朝阳区自然之友环境研究所与泰兴市橡胶化工厂环境污染责任纠纷一案”[14]、云南省高级人民法院受理的“北京市朝阳区自然之友环境研究所环境污染责任纠纷一案”[15]、福建省高级人民法院受理的“北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香等林业承包合同纠纷一案”[16]等。

（二）行政机关能否成为环境公益诉讼的原告。

法律及司法解释目前仅对检察院提起环境公益诉讼做出了相关规定，却并未提及行政机关能否作为环境公益诉讼的主体。法无明文，给争论留白。

早在2010年，最高人民法院发（2010）18号文《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的出台，就已经明确“法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境行为”的规定。该规定催生了一批由行政机关提起的民事公益诉讼，如云南省宜良县国土资源局起诉并由云南省宜良县人民检察院支持起诉被告×××环境污染责任纠纷案一案中，昆明市中级人民法院认为：“宜良县国土资源局为保护宜良县生态、生活环境，追究危害生态、生活环境的环境侵权责任，挽回环境侵权行为给社会造成的损失，有权代表国家向被告提起环境民事公益诉讼。”[17]

2011年，海南省也颁布了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》，其中已经规定国家机关（不限于检察院）可以申请环境公益诉讼涉及的诉讼费用进行补助的专项资金。

2015年11月，经国务院批准，授权吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省（市）成为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，有权利自然可以寻求救济，这在某种程度上也就意味着这些地方的行政机关可以作为赔偿权利人提起相关诉讼。

但是，从行政权的性质出发，行政措施是和司法救济相并列的手段，如果过分地允许行政机关，尤其是主管环境的行政机关通过诉讼的方式来转移职能，则让环境公益诉讼显得本末倒置了。所以，允许行政机关通过环境公益诉讼的方式来解决环保问题，但是应做出限制。应当要求当且仅当“行政机关需要穷尽其行政手段后仍然不足以达到环境保护和救济损害的目的”时才可以提起环境公益诉讼，同时还需要注意以下两个方面的问题：

第一，提起环境公益诉讼的行政机关应该是环境主管部门，或者是环境主管部门的上级部门。否则任意行政机关都可以提起行政诉讼，则恐怕会冲淡行政机关对本身职能的履行，影响行政效率。

第二，环境主管部门提起的行政诉讼侧重点应该在救济损害上，因为遏制污染可以通过罚款、停产停业、吊销执照等方式进行，仅涉及到公众的损害赔偿问题，行政手段才有无所适从、需要司法介入的可能。当然，还有一部分环境污染问题，没有直接的受害者，在行政处罚之外行政机关可以提起环境公益诉讼，代表国家要求赔偿。

（三） 检察院介入环境公益诉讼的前提

2016年2月，最高人民法院印发《试点方案》的通知，明确规定人民检察院在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境公益诉讼。

一直以来，学界对检察院能否直接提起公益诉讼的问题存在较大争议。在《试点方案》出台之前，由于没有明确的法律依据，检察院在公益诉讼中往往只能起到支持起诉或监督起诉等辅助作用，而在《试点方案》出台以后，检察院确立其环境公益诉讼的主体资格地位。采用“公权”对“公权”的诉讼手段，能够更加有效地监督促进行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责等救济手段，使公益诉讼更具实效。

但需要注意的是，对于检察提起公益诉讼主体资格，《试点方案》规定了一定的限制，检察院不是当然的环境公益诉讼原告，其必须在“经过寻找和督促法律规定的有关机关和组织提起诉讼的前置程序后、不存在适格主体或适格主体不起诉”的前提下，才可以“以公益诉讼人”的身份提起环境公益诉讼。

四、环境公益诉讼主体资格的未来展望

在环境公益诉讼制度上，我国立法和司法尚有很大的发展空间。目前来看，虽然立法明确赋予社会环保组织和检察机关以环境公益诉讼的原告资格地位，但在司法实践中对一些细节性问题仍然存有很大争议，需要立法作出进一步明确，也有赖于司法实践的发展。具体而言：

（一）社会组织原告主体资格的进一步明确

囿于我国社会组织数量较多，为防止滥诉情形的出现，现行立法对社会组织的原告资格限制较为严格，但随着社会组织功能的进一步完善，为了促进环境保护事业的发展，立法应该思考的是，是否应该进一步放宽社会组织原告资格的限制。另外，实践中各地区社会组织力量差距悬殊，在环境公益诉讼成果上良莠不齐，而跨地区提起公益诉讼，在某种程度上是解决这一差异的重要举措，在将来司法实践中，应当对这一举措予以肯定。

（二）检察机关作为公益诉讼原告的限定前置

    将检察机关列为环境公益诉讼适格原告的范围，是现今世界各国普遍的做法。但是，我国检察机关的主要职责在于监督法律的实施情况，在发生侵害环境事件时，检察机关应当监督环保组织与环保部门及时采取措施，维护环境利益。只有在社会组织不提起诉讼，环保部门没有采取措施维护环境，而环境侵害问题仍在发生的情况下，检察机关作为保护国家与社会利益的最后一道屏障，方能进入环境公益诉讼领域。

（三）行政机关参与环境公益诉讼的条件

    在环境领域，行政机关应主要行使行政权力管理环境，对侵害环境的行为予以行政处罚。尽管立法尚未明确，但在必要的情况下，也应当允许行政机关提起环境公益诉讼，在行政权力无法救济的领域，借助司法手段维护社会公众利益。但是，与检察院提起环境公益诉讼一样，行政机关的环境公益诉讼原告主体资格应当受一定条件的限制。

（四）应否开放公民个人作为环境公益诉讼的主体

追本溯源，环境公益诉讼既然冠“公益”之名，原则上不应对主体资格做过分的限制，只要是个人或者组织的诉讼符合起诉条件的诉讼都应该允许。

然而，现行的立法以及司法实践，对于环境公益诉讼的主体资格的认定都趋于严格，除了防止滥诉之外，一定程度上还和当前民众的法制意识有很大关系。中国人似乎向来有“不要多管闲事”的传统，这种思想在某种意义上也是桎梏之一。所以，随着时代的进步和发展，在后续的立法和司法实践中，更加需要思考的问题是，在什么样的条件下，可以放开个人提起公益诉讼的资格。例如，是否要求自身遭受损害作为个人提起环境公益诉讼的前提？如果不需要以此为前提，则能否采用与美国证券集体诉讼相类似的制度，由律师等职业群体作为民众的代理人发起该诉讼，同时，应当加强对职业群体提起公益诉讼的规则制定。如果需要以此为前提，则在司法实践中要区分私益诉讼和公益诉讼，建立完善的分流制度，防止个人在私益诉讼中以公益为对价，谋求自身私利。

最后，需要明确的是，希望伴随着立法和司法实践的进一步发展，会有越来越多的主体参与到环境保护及公益诉讼当中，推进我国生态环境建设和发展，打造人与自然和谐共处的美丽中国。

[1] 参见吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期。

[2] 参见李劲：《国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴》，载《法学杂志》2011年第10期。

[3] 《司法实践视角下环境公益诉讼主体资格的判断考量》，赵世德，原载于《山东审判》第33卷总第236期。

[4] 同注3。

[5] 参见孙佑海：《对修改后的<民事诉讼法>中公益诉讼制度的理解》，载《法学杂志》2012年第12期。

[6] 参见信春鹰主编：《中华人民共和国环境保护法释义》，法律出版社2014年版，第198-201页。

[7] 【（2014）常环公民初字第2号】

[8] 【（2013）琼立一终字第155号】

[9] 参见赵世德：《司法实践视角下环境公益诉讼主体资格的判断考量》，载《山东审判》2017年第3期。

[10] 参见张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，载《清华法学》2013年第4期。

[11] 【（2016）最高法民再47号】

[12] 【（2015）闽民终字第2060号】

[13] 参见最高人民法院环境资源审判庭：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，法律出版社2015年版，第80-82页。

[14] 【（2015）泰中环公民初字第00002号】

[15] 【（2017）云民终417号】

[16] 【（2015）闽民终字第2060号】

[17] 【（2012）昆环保民初字第6号】